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La Réorganisation de l'Europe: L'élaboration du droit et l'élaboration des politiques dans une union européenne élargie
 



David Harrison (*)

"L'Union est une organisation économique qui se cherche en vain une identité politique "
Financial Times, 5 octobre 2001


1. Introduction
2. L'élaboration du droit communautaire
3. L'élaboration des politiques
4. Le Conseil Européen
5. Délégation de responsabilité
6. Le rôle de la Commission
7. Le rôle des parlements nationaux
8.
Conclusion

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1. Introduction

Pour que l'Union européenne élargie de demain puisse progresser, il faudra peut-être établir une distinction plus nette entre l'élaboration du droit et l'élaboration des politiques. En effet, les actes législatifs européens créent des droits et des obligations qui, dans certains cas, touchent directement les citoyens de l'UE et que ceux-ci peuvent donc faire appliquer par n'importe queue juridiction locale, alors que les politiques sont d'une nature assez différente: si elles aboutissent parfois à l'adoption de législations en amont de l'action du législateur, elles ont cependant pour objet de façonner le comportement des pouvoirs publics dans l'UE.

L'UE dispose d'un appareil législatif parfaitement développé, pourvu d'un système raffiné de contrôles et de bilans. Le droit communautaire a donné naissance à certaines doctrines importantes, et il y en aura sans doute d'autres encore. En revanche, l'UE ne s'est pas encore dotée d'un appareil d'élaboration et d'exécution des politiques qui soit vraiment robuste. Faute d'un tel appareil, elle passe généralement par les rouages de l'appareil législatif pour traiter les grandes orientations, ce qui est inutilement rigide et pesant. En effet, des rouages parfaitement huilés pour légiférer sont inadaptés dès lors qu'il s'agit de réagir et de s'attaquer à des problèmes d'action publique en constante évolution.

S'il est vrai qu'il y aura toujours des questions nécessitant une réponse législative, force est de constater que nombre des grands défis qui se présentent aujourd'hui à l'UE sont de nature plus politique que juridique ? comme le soulignent d'ailleurs les événements auxquels on assiste depuis le 11 septembre 2001. Les préparatifs en vue de l'élargissement de l'UE montrent que des réformes sont indispensables pour rationaliser l'élaboration des politiques et la rendre plus efficace. Cet article présente quelques suggestions en ce sens.

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2. L'élaboration du droit communautaire

Les principales caractéristiques du droit communautaire, qu'il s'agisse du doit primaire des traités ou du droit dérivé ayant force obligatoire (règlement, directive ou décision), sont les suivantes:

  • son respect est assuré par la Cour de justice des Communautés européennes;
  • il est issu (hormis certaines compétences législatives exercées par la seule Commission) des mécanismes communautaires classiques bien connus: d'abord une proposition de la Commission puis, dans la plupart des cas, la procédure de codécision pour l'adoption des actes qui implique ces deux bras d'une même législature que sont le Conseil et le Parlement européen;
  • le système des contrôles et bilans a été modifié légèrement, mais pas radicalement, par le traité de Nice et il y a de fortes chances que ses éléments essentiels restent inchangés au fur et à mesure de l'élargissement de l'UE.

Le droit communautaire a également fait l'objet de quelques innovations importantes. Depuis la création des principales institutions européennes, la Cour de justice a établi par sa jurisprudence des doctrines juridiques majeures, et notamment celle de la primauté du droit communautaire sur le droit national (qui date de 1964) et celle de l'effet direct qui permet au juge national d'appliquer le droit communautaire comme s'il s'agissait du droit national (cette doctrine, qui date de 1962 pour les dispositions du traité, a été progressivement étendue à la majeure partie du droit dérivé). Les implications de ces doctrines ne cessent d'être étudiées, par exemple l'idée qui germe depuis 1991 et selon laquelle les États membres devraient dédommager leurs nationaux en cas de violation du droit communautaire. Depuis 1992, la Commission a la faculté d'imposer des amendes aux États membres qui ne respectent pas les arrêts de la Cour.

L'application du droit communautaire peut aussi être décentralisée sur des institutions des Etats membres, et ce point est sérieusement examiné dans certains domaines du droit de la concurrence. En fait, les ressources limitées de la Commission, I'accroissement des volumes d'affaires, l'incidence de l'élargissement et une meilleure connaissance des concepts juridiques essentiels sont autant d'éléments qui plaident en faveur de l'application du droit communautaire par les autorités des États membres, sous le contrôle de la Commission et de la Cour afin d'assurer la cohérence de la démarche.

Du reste, on a pu lire que le devoir général des États membres, en vertu de (ce qui est devenu) I'article 10 du traité CE, d'assurer l'exécution des obligations découlant des traités forme "le noyau du droit constitutionnel de la Communauté"( 1). II est probable qu'au fur et à mesure de l'élargissement de l'UE, on assistera à une nouvelle évolution du rapport entre les institutions nationales et les institutions communautaires pour l'application des législations communes.

Par conséquent, même si le système d'élaboration du droit communautaire est aujourd'hui bien ancré, il y a de fortes chances que la jurisprudence émanant de la Cour de justice ne reste pas figée. Il est probable que le droit communautaire va gagner en efficacité, en portée et en décentralisation.

C'est dans ce contexte qu'il faut se percher sur l'élaboration des politiques de l'UE.

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3. L'élaboration des politiques

L'élaboration des politiques concerne la définition d'une stratégie générale de l'UE, mais aussi les grands sujets comme la politique étrangère, les questions de défense et de sécurité, la coordination de la politique économique et la sécurité du territoire. Dans tous ces domaines, l'action qui suit l'adoption d'une orientation particulière implique généralement que des organes publics ? au niveau communautaire ou dans les administrations nationales des États membres ? prennent des mesures. C'est ainsi qu'au Conseil européen extraordinaire du 21 septembre 2001, il a été décidé que la lutte contre le terrorisme "est plus que jamais, un objectif prioritaire de l'Union européenne." Souvent, dans ce genre de cas, le problème fondamental n'est pas tant de rédiger des actes législatifs que de mobiliser les ressources nécessaires à la poursuite d'un objectif commun. Et s'il arrive que des actes législatifs s'ensuivent dans certains domaines, c'est cependant moins probable dans d'autres (politique étrangère et de sécurité, etc.).

Pour que l'élaboration des politiques et leur exécution soient efficaces, il faut quelque chose d'un peu plus contraignant que l'intergouvernementalisme et quelque chose d'un peu moins officiel que les procédures législatives. Cette efficacité exige certes de bonnes politiques, mais aussi la ferme résolution de tous. II s'agit là d'une considération plus politique que juridique ou administrative. Ce qu'il faut, en fait, c'est mettre en œuvre une nouvelle philosophie de la responsabilité collective dans les domaines où une action commune est entreprise.

La notion de responsabilité collective est un dispositif constitutionnel pragmatique qui fonctionne au sein des gouvernements nationaux pour assurer que tous les membres du gouvernement adoptent une approche cohérente d'un certain nombre de questions. II arrive même que ce dispositif fonctionne au sein de gouvernements de coalition entre les différents partis politiques qui ont payé le prix du maintien au pouvoir en acceptant la solidarité gouvernementale.

Au niveau européen, la responsabilité collective est envisageable dans l'application des politiques pour lesquelles il est entendu que l'action commune s'impose. Elle implique l'acceptation de la solidarité pour servir un but particulier, ou tout au moins l'acceptation que les critiques à l'égard de cette politique soient faites en privé, mais pas en public.

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4. Le Conseil européen

II est difficile de mobiliser et d'engager des ressources en vue de grandes initiatives au niveau européen sans le soutien des chefs de gouvernement. Le Conseil européen est le lieu où la stratégie générale est censée être définie ("Le Conseil européen donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales: article D du traité sur l'Union européenne). C'est aussi le lieu où les chefs de gouvernement ont l'occasion de parler des questions de fond et de donner des orientations politiques et non juridiques. (Le Conseil européen n'est pas, à proprement parler, une institution communautaire: en principe, ses conclusions ne sont pas juridiquement obligatoires, pas plus qu'elles ne relèvent du contrôle juridictionnel de la Cour de justice).

Le Conseil européen est le point de départ obligé de toute tentative d'amélioration de l'élaboration des politiques au sein de l'UE. L'importance que revêtent bon nombre de questions politiques actuelles et le fait qu'elles franchissent tant de frontières nationales et administratives montrent que les Conseils subalternes et les rouages de l'appareil officiel ne sauraient raisonnablement remplacer une telle autorité politique.

Ces dernières années, les Conseils européens se sont quelque peu fourvoyés. Dans l'Union des Quinze, on organise souvent d'énormes conférences de deux jours, qui font l'objet d'un grand battage et attirent une présence médiatique énorme. II arrive que 10 000 personnes se réunissent (dons seulement une poignée de réels participants). Dans les réunions au sommet, le temps consacré à débattre d'une question fait qu'il est matériellement impossible de traiter plus de trots ou quatre points le premier jour, tandis que le deuxième jour est généralement consacré à la discussion approfondie des conclusions techniques que des fonctionnaires ont passé la nuit à rédiger. Souvent, ces conclusions sont interminables et encyclopédiques: l'autorité politique des dirigeants européens et la clarté éventuelle de la stratégie sont généralement noyées dans un luxe de détails techniques qui échappent à l'entendement des non-initiés, c'est à dire de l'ensemble des citoyens européens.

Or le Conseil européen pourrait acquérir une nature beaucoup plus stratégique et tournée vers l'avenir. Du reste, le Conseil européen extraordinaire qui s'est tenu dans l'urgence le 21 septembre 2001 après les atrocités terroristes commises aux Etats-Unis et qui a produit des conclusions succinctes et un plan d'action, montre ce qui peut être réalisé.

Au lieu de réagir aux problèmes de politique que des Conseils techniques soulèvent par vagues de six mois, d'une présidence à l'autre, les dirigeants européens devraient par principe définir eux-mêmes plus activement l'orientation de la politique communautaire, fixer leur ordre du jour (y compris les points techniques qu'ils sont disposés à examiner), prévoir le programme ultérieur des activités de l'UE (et en faire le point régulièrement), diffuser des communiqués de presse concis et clairs uniquement lorsqu'il y a quelque chose à dire et, au besoin, donner des conseils ou des instructions aux autorités nationales pour l'application des politiques européennes adoptées.

Ainsi, le Conseil européen agirait plus comme un conseil des ministres national, en exerçant la responsabilité collective par la définition d'une politique tournée vers l'avenir au niveau européen et par la coordination des réactions communautaire et nationales optimales à l'évolution des circonstances. Il travaillerait vers l'amont en partant des objectifs d'action qu'il souhaitait aborder et en déployant la réponse administrative la mieux adaptée au cas d'espèce. Après avoir fixé des objectifs pour l'UE, le Conseil aurait pour autre mission essentielle de mobiliser l'opinion publique en faveur de ces objectifs.

L'organisation pratique des affaires du Conseil européen pourrait être améliorée de bien des façons. Voici quelques idées en ce sens:

  • la présidence du moment ne devrait pas voir exclusivement le Conseil européen comme le point culminant de son (bref) programme de six mois, mais plutôt comme une autorité politique permanente dotée de ses propres objectifs à long terme;
  • à côté des sommets officiels (probablement inévitables), il faudrait exploiter les techniques modernes de communication pour établir entre les dirigeants européens et leurs cabinets des liens permanents permettant d'expédier toutes les affaires qui ne nécessitent pas des rencontres physiques. Ensuite, des dates fixes pourraient être affectées, dans la semaine ou le mois, à l'examen des "affaires du Conseil européen";
  • seules les grandes questions de stratégie et de politique devraient être examinées au niveau du Conseil européen; il se peut qu'un mécanisme de filtrage (par des ministres ou des fonctionnaires) soit nécessaire à cet effet;
  • les réunions devraient se dérouler avec le maximum de simplicité et le minimum de participation de non-membres (autres membres, fonctionnaires, etc.);
  • les conclusions éventuelles devraient brièvement résumer ce qui a été débattu et ne pas chercher à s'étendre sur toutes les questions d'actualité. (Sur ce point, les conclusions et le plan d'action du Conseil européen extraordinaire du 21 septembre 2001 sont un modèle). Au besoin, les conclusions pourraient être assorties de communiqués de presse explicatifs.

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5. Délégation de responsabilité

Si le Conseil européen s'acquittait plus efficacement de sa mission d'autorité politique de l'UE, il serait possible de réorganiser et de rationaliser sa structure actuelle. Là encore, une distinction pourrait être établie entre l'élaboration des législations et l'élaboration des politiques.

La fonction législative du Conseil fait déjà partie du système législatif décrit plus haut. L'adoption d'actes permet de réunir de bons arguments en faveur d'une plus grande officialisation et de l'ouverture des séances du Conseil au public. Il n'est d'ailleurs pas indispensable que ces séances soient très fréquentes, puisqu'en sa qualité d'organe législatif, le Conseil n'a besoin de se réunir que lorsqu'il y a un acte législatif à examiner. Il est à peu près certain que le nombre des réunions et les différents types de sujets abordés par le Conseil pourraient être réduits au fur et à meure de l'élargissement de l'UE.

Le rôle du Conseil dans l'élaboration des politiques pourrait être assuré autrement. Ainsi, des groupes ministériels d'action feraient office de sous-commissions du Conseil chargées par exemple de la politique économique, ~ la politique étrangère ou des affaires intérieures. Les réunions ministérielles seraient réorganisées autour du sujet à traiter, avec le recours aux technologies de la communication pour éviter les déplacements en masse et garder aux discussions leur nature privée. Pour favoriser l'efficacité et l'absence de formalisme, les membres des groupes ministériels d'élaboration des politiques devraient être infiniment moins nombreux que ceux des Conseils législatifs.

Fonctionnant en vertu du principe général de la responsabilité collective, les groupes ministériels se verraient déléguer par le Conseil la responsabilité de poursuivre certains objectifs. Il leur appartiendrait de définir les moyens nécessaires à cet effet. Dans différents types de configuration, des instructions pourraient être données aux pouvoirs publics des États membres pour qu'ils se chargent de tâches déléguées et, dans les domaines où existent des autorités communautaires, ces tâches seraient exécutées de conserve avec celles-ci.

Même si, concrètement, les ministres ont une certaine propension à contrôler l'application des stratégies fixées par le Conseil européen, il n'y a en principe aucune raison que celui-ci ne délègue aussi la responsabilité de l'exécution de certaines tâches à d'autres groupes et entités. Il pourrait s'agir par exemple de la coordination économique entre les ministres appartenant au groupe euro, de la mise en place de groupes de projet ad hoc d'organes publics de divers États membres pour réaliser des objectifs particuliers, éventuellement de la création d'agences spécialisées pour la réalisation des travaux techniques (par exemple, dans le domaine de la défense), voire de la délégation de responsabilité à un État membre ou à une personne pour agir au nom de l'ensemble de l'UE (par exemple, dans la conduite d'une négociation délicate).Il se peut que la délégation de responsabilité à certains États membres pour qu'ils réalisent des tâches pour l'ensemble de l'UE soit la réponse aux craintes exprimées par d'aucuns au sujet d'un directoire de grands États membres dominant l'UE. Dans les affaires qui ne nécessitent pas les moyens d'un grand État, il n'y a pas de raison qu'un petit État membre ne soit pas chargé d'agir pour le compte de tous.

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6. Le rôle de la Commission

La Commission a un rôle original, à cheval sur l'élaboration des législations et l'élaboration des politiques. Elle est seule compétente pour proposer des actes législatifs, et son président est aussi membre du Conseil européen. Si, à un moment ou un autre, une orientation générale nécessite un acte législatif pour atteindre ses objectifs, c'est la Commission qui rédige le projet d'acte, consulte des experts et lance le processus impliquant le Conseil et le Parlement qui aboutit à l'adoption d'actes ayant force obligatoire. En même temps, le président de la Commission est en mesure d'influer sur l'agenda politique du Conseil européen et s'il sait s'y prendre, il pourra manœuvrer au sein d'un consensus politique pour assurer l'adoption des actes. Tirant parti de l'expertise des services de la Commission, le président de la Commission pourra éventuellement avoir une vision à plus long terme de certaines grandes orientations que d'autres membres du Conseil européen. De surcroît, il existe certains domaines (le commerce extérieur, par exemple) où la Commission est seule compétente pour représenter l'UE.

La Commission doit-elle avoir le monopole du lancement des grandes orientations et de la législation ? L'article 211 du traité CE lui donne des compétences très étendues "en vue d'assurer le fonctionnement et le développement du marché commun". Ces compétences doivent-elles aller plus loin encore ?

Il y a de bonnes raisons pour que la Commission n'ait pas le monopole de la mise en chantier de toutes les politiques et de la législation. Parmi ces raisons, la principale est peut-être que, pour les questions qui ne relèvent pas de la compétence normale de l'UE, c'est l'appareil administratif des États membres qui participe nécessairement à l'exécution. Il faut l'autorité politique des dirigeants européens pour mobiliser dans les États membres des moyens qui sont collectivement beaucoup plus importants que ceux dont dispose la Commission. En adoptant des politiques, les dirigeants européens sont responsables devant leurs électorats respectifs. Pour mobiliser l'opinion publique des États membres et assurer que les administrations nationales agiront de manière cohérente selon le principe de la responsabilité collective, il faut un investissement commun dans le processus d'élaboration des politiques.

Concrètement, les orientations générales ont de multiples origines. En effet, le corps politique européen est extrêmement fécond. Au lieu de nommer une quelconque entité ayant le monopole des idées, l'UE devrait encourager un concours d'idées qui pourraient venir du secteur public (au niveau national et européen) et d'ailleurs (partis politiques, institutions universitaires et groupes de réflexion). Le Conseil européen ne pourra agir que lorsque les orientations auront fait l'objet d'une réflexion suffisante et il se peut que la Commission soit mieux placée que la plupart pour les proposer.

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7. Le rôle des parlements nationaux

L'établissement d'une distinction entre l'élaboration du droit et l'élaboration des politiques peut permettre de résoudre le vieux problème de l'intégration des parlements nationaux dans l'architecture institutionnelle. Si la législation reste le domaine réservé du Parlement européen, le débat sur les politiques pourrait devenir le domaine des parlements nationaux. La mobilisation des ressources des États membres aura des implications pour les budgets nationaux, lesquels restent soumis au contrôle des parlements nationaux. De même, la coordination de la politique économique implique des règles budgétaires qui relèvent aussi de leur compétence.

Divers modes d'intégration des parlements nationaux dans l'ordre communautaire sont à l'étude (nouveau sénat, nouvelle deuxième chambre, commissions spécialisées des parlements nationaux, etc.). Quel que soit le mode retenu, il faudrait viser à mettre en place un système permettant l'examen et la discussion dans de bonnes conditions des grandes orientations paneuropéennes qui touchent tous les États membres. Pour la première fois, des sujets aussi variés que les services publics, la criminalité, l'éducation et la politique économique, qui sont en fait communs à tous les États membres, pourraient être examinés dans un contexte paneuropéen. Ce débat devrait donner naissance aux meilleurs moyens d'action, lesquels qui pourraient alors être recommandés à la Commission et au Conseil européen.

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8. Conclusion

Cet article ne préconise pas le démantèlement de la méthode communautaire. Au contraire, il propose qu'elle serve de socle à l'UE pour que celle-ci se lance efficacement dans de nouveaux domaines d'action sortant du cadre des domaines communautaires classiques. Le déplacement d'attention de l'économique vers le politique coïncide avec l'élargissement et impose de repenser les habitudes de travail. Les événements qui se déroulent depuis le 11 septembre 2001 servent eux aussi d'aiguillon. Dans les systèmes politiques nationaux, l'élaboration des politiques et l'élaboration du droit sont deux fonctions distinctes. Peut-être le temps est-il venu d'établir cette distinction au niveau communautaire. S'il arrive qu'une politique aboutisse parfois à une législation, dans certains grands domaines (comme la politique macroéconomique et la politique étrangère et de défense) en revanche, il est peu probable que la législation soit l'instrument le plus utile à déployer. Cela ne veut pas dire que l'UE doive être inerte.

Il n'y a pas de contradiction intrinsèque entre les systèmes démocratiques nationaux et européens. Tous deux servent la même société et le même corps politique, c'est dire les mêmes personnel. Une fonction politique mieux organisée pourrait permettre de rapprocher les systèmes démocratiques nationaux et européens, pour le plus grand bien de chacun.

Octobre 2001

* David Harrison est l'auteur de The Organisation of Europe (Routledge 1996, Londres et New York). Il est aussi directeur adjoint de COEUR (Council on European Responsibilities), au nom duquel il a rédigé en 2000 le rapport "The European Council: Relaunching Europe's Political Authority". Il a écrit cet article à titre personnel.

Traduit par la Commission Européenne.

(1) Dr John Temple Lang: "The Core of the Constitutional Law of the Community: Article 5, EC Treaty" (1995) (www.europa.eu.int/comm/competition/speeche)



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